解读《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》

当前一些地区和行业领域安全生产事故多发，根源是思想意识问题，抓安全生产态度不坚决、措施不得力。党中央、国务院的意见指出，要坚守“发展决不能以牺牲安全为代价”这条不可逾越的红线，构建“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”的安全生产责任体系，推进安全监管体制改革，坚持管安全生产必须管职业健康，充实执法力量，堵塞监管漏洞，切实消除盲区。

统计表明，90%以上的事故都是企业违法违规生产经营建设所致。但在日常安全生产监管工作中，对未引发事故的安全生产重大违法行为只能施以行政处罚。借鉴“醉驾入刑”的立法思路，意见提出研究修改刑法有关条款，将无证生产经营建设、拒不整改重大隐患、强令违章冒险作业、拒不执行安全监察执法指令等具有明显的主观故意、极易导致重大生产安全事故的违法行为纳入刑法调整范围，同时要求企业对本单位安全生产和职业健康工作负全面责任。

为落实企业安全生产责任，自2006年起我国实行安全生产风险抵押金制度。但在实施过程中，由于缴存标准不合理、事故赔偿能力不足，加之长期占压企业资金，实际缴存率、利用率偏低。安全生产责任保险制度具有风险转嫁能力强、事故预防能力突出、注重应急救援和第三者伤害补偿等特点，近年来一些地区积极推进并积累了成功经验。意见取消了安全生产风险抵押金制度，建立安全生产责任保险制度，调动各方积极性，共同化解安全风险。

一些重特大事故教训暴露出，项目建设初期把关不严，必然为后期安全生产埋下隐患。意见提出实行重大安全风险“一票否决”，明确要求高危项目必须进行安全风险评审，方可审批，城乡规划布局、设计、建设、管理等各项工作必须严把安全关，坚决做到不安全的规划不批、不安全的项目不建、不安全的企业不生产。同时将此规定落实情况纳入对省级政府的安全生产考核内容。

一些地区在事故调查结案后，对提出的整改措施跟踪不及时、落实不到位，致使同一地区、同一行业领域甚至同一企业类似事故反复发生。今后，我国将建立事故暴露问题整改督办制度，事故结案后一年内，负责事故调查的地方政府和国务院有关部门及时组织开展评估，对事故问题整改、防范措施落实、相关责任人处理等情况进行专项检查，结果向社会公开，对于履职不力、整改措施不落实、责任人追究不到位的，要依法依规严肃追究有关单位和人员责任，确保血的教训决不能再用鲜血去验证。

意见还提出，加强安全发展示范城市建设，加强对矿山、危险化学品、道路交通等重点行业领域工程治理，加强安全生产信息化建设。改革生产经营单位职业危害预防治理和安全生产国家标准制定发布机制，明确规定由国务院安全生产监督管理部门负责制定有关工作。设区的市可根据立法法的立法精神，加强安全生产地方性法规建设，解决区域性安全生产突出问题。

中共中央、国务院日前印发的《关于推进安全生产领域改革发展的意见》科学谋划了安全生产领域改革发展蓝图,是当前和今后一个时期全国安全生产工作的思想指南和行动纲领。如何理解、贯彻意见,记者19日采访了安监总局有关负责人。

问:推进安全监管体制改革应重点把握哪些方面?

答:科学严密高效的监管监察体制是做好安全监管工作的组织保障。

一是充分发挥各级安委会统筹协调作用,解决突出矛盾和难题。二是安全生产监督管理部门承担本级安全生产委员会日常工作,负责指导协调、监督检查、巡查考核本级政府有关部门和下级政府安全生产工作,履行综合监管职责。三是坚持管安全生产必须管职业健康,建立安全生产与职业健康一体化监管执法体制。四是依托国家煤矿安全监察体制,加强非煤矿山监管监察。五是认真吸取一些地方发生的重特大事故教训,进一步明确和落实危险化学品安全监管各环节、各部门法定职责,堵塞监管漏洞。六是完善各类开发区、工业园区、港区、风景区等功能区安全生产监管体制,明确负责安全生产监督管理的机构,以及港区安全生产地方监管和部门监管责任,切实消除监管盲区。

问:意见明确提出要研究修改刑法有关条款,将生产经营过程中极易导致重大生产安全事故的违法行为纳入刑法调整范围,对于落实安全生产责任有何重要意义?

答:目前依据刑法,只有导致人员伤亡和一定数额经济损失等严重后果才能追究刑事责任,对未导致重大后果的严重违法行为追究刑事责任还是空白,致使一些违法行为屡禁不止。

事故源于隐患,源于违法违规行为,对于一些典型的安全生产重大违法行为,虽然并未引发事故,如果仅仅进行行政处罚,不足以对相关人员形成震慑,若等到事故发生后再追究相关责任人员刑事责任,人民群众生命财产将付出巨大的代价。

自2011年“醉驾入刑”实施后,全国因酒驾、醉驾导致的交通事故起数和死亡人数大幅下降。故借鉴“醉驾入刑”、制售食品药品违法行为入刑的立法思路,意见提出研究修改刑法相关条款,可将无证生产经营建设、拒不整改重大隐患、强令违章冒险作业、拒不执行安全监察执法指令等具有明显的主观故意、极易导致重大生产安全事故的典型违法行为列入刑法调整的范围,直接追究其刑事责任。同时,要加强涉及安全生产相关法律法规和标准的一致性审查,防止相关条款规定冲突矛盾,以利于企业执行和监管执法工作。

问:意见提出要强化城市运行安全保障,请问该措施制定的背景和意义有哪些?

答:城市安全与人民群众息息相关,随着经济社会发展,我国城市化进程明显加快,人口、功能和规模急剧扩张和复杂化,城市运行和管理更趋开放和自由,城市安全面临严峻挑战。

近年来,上海、天津、青岛、深圳等地发生的重特大安全事故事件,严重危害公共安全,直接冲击人民群众安全感。为此,意见提出加强安全发展示范城市建设,并从构建城市安全保障体系,提高基础设施安全配置标准和检测维护,完善大型群众性活动安全管理制度,加强部门协调联动等方面提出要求。

问:意见提出坚持管安全生产必须管职业健康,建立安全生产和职业健康一体化监管执法体制。请谈谈看法。

答:发达国家安全生产水平整体较高,政府安全生产监管重点已由预防伤亡事故转向预防职业病,美国、英国、澳大利亚、韩国、南非等国家普遍成立统一的职业安全健康监管机构,实行安全生产与职业健康一体化监管。

从工作实际来看,安全生产与职业健康紧密联系在一起,都是生产经营建设过程中的问题,一体化特征非常明显。同时,职业病对从业人员的危害越来越得到社会的普遍关注。为切实维护职工群众生命安全健康权益,意见提出,坚持管安全生产必须管职业健康的原则,建立一体化监管执法体制,有利于统筹各有关行业领域的监管执法力量,在加强安全生产工作的同时,推进职业健康工作,逐步实现与国际接轨。

问:意见提出取消安全生产风险抵押金制度,建立健全安全生产责任保险制度,在矿山、危险化学品、烟花爆竹、交通运输、建筑施工、民用爆炸物品、金属冶炼、渔业生产等高危行业领域强制实施,请谈谈这对推进安全生产工作有何重要意义。

答:2006年以来实行的企业安全生产风险抵押金制度,对落实企业安全生产责任、保障事故抢险救援发挥了积极作用。但随着经济社会的发展,风险抵押金制度逐步暴露出缴存标准不合理、风险防控功能有限、事故赔偿能力不足等问题,特别是长期占压企业资金,加重企业经营负担,已不能有效满足安全生产风险防控需要,风险抵押金制度改革势在必行。按规定,每个企业的缴存额度从30万元至500万元不等,若全国足额缴纳,至少可达3200亿元。而实际到2014年底,全国只缴纳92.91亿元,缴存比例仅为2.9%。除此以外,利用率还很低,支出比例不到1%。而安全生产责任保险制度在国外是一项成熟的保险制度,具有风险转嫁能力强、事故预防能力突出、注重应急救援和第三者伤害补偿等特点,对维护生命财产安全作用明显,近年来一些地区积极推进并积累了成功经验。

因此,意见明确提出取消安全生产风险抵押金制度,建立安全生产责任保险制度,在一些高危行业领域强制实施。这将充分运用保险价格杠杆的手段,调动社会相关方积极性,共同为企业加强安全生产工作提供安全保障服务,有效化解安全风险。